Hacia una mayor participación ciudadana en la decisión y control del presupuesto Municipal

Si el Poder Ejecutivo Municipal acuerda la implementación del Presupuesto Participativo se abre un espacio de mayor participación ciudadana en la toma de decisiones, gestión y control de la administración municipal. Lo importante sería que todo el espectro político local sellará un acuerdo que garantizará su permanencia a futuro.

El Consejo de la Ciudad elevó al Poder Ejecutivo faldense el proyecto por el cual se pretende la instauración del Presupuesto Participativo. La iniciativa define al instrumento como “El Presupuesto Participativo es un proceso social y técnico que busca el involucrado de la población en la toma de decisiones, gestión y control de los recursos financieros en el territorio.
Según este concepto es un proceso en cuatro dimensiones: Político, porque genera voluntades y compromisos de las autoridades y de la población. Técnico, porque no solo abarca el ámbito de lo deseable, sino también de lo posible y esto tiene que ver con los recursos y las factibilidades técnicas. Educativo, porque cambia las actitudes de la población hacia lo público y genera nuevas perspectivas de cambios en la manera como “funcionan” las instituciones. Participativo, porque valora la acción, la opinión de las personas y las decisiones que éstas toman.
Es un proceso concertado donde las autoridades locales transfieren su capacidad de decisión en el manejo de los recursos públicos hacia los agentes participantes, en especial con la sociedad civil para priorizar la cartera de inversión pública, pero también se transfiere la responsabilidad y la obligación de concertar prioridades ante la existencia de recursos siempre escasos”.

Entre los objetivos perseguidos se destacan: Promover que la ciudadanía no sea simple observadora de los acontecimientos y decisiones - Buscar, entre todos y todas, soluciones - Lograr una mayor transparencia, eficiencia y eficacia - Fomentar la reflexión activa y la solidaridad - Mejorar la comunicación entre administración y ciudadanía

En cuanto a participación ciudadana señala que “La democracia real toma sustancia cuando se ejerce en los espacios de toma de decisiones. Si la participación ciudadana no desborda la mera aportación de iniciativas o se concibe simplemente como una herramienta de consulta, en realidad estamos haciendo uso de una concepción empobrecida de lo que debe ser la participación.
El ejercicio de la democracia cotidiana debe intentar disminuir las diferencias entre administradores y administrados, y para ello quizás podríamos partir de la premisa de que la ciudadanía, articulándose en procesos y medios facilitadores, puede ser capaz de intervenir eficientemente en la gestión de su ciudad.

Lo “local” se ha considerado un espacio privilegiado para construcción democrática y la participación ciudadana. Es el lugar donde con más frecuencia los vecinos y las vecinas entran en contacto con la representación política o con el personal técnico de la Administración, donde se materializan normalmente los servicios del Estado, y donde la gente se organiza en redes de cotidianeidad. En definitiva, lo local es el lugar donde toman forma normalmente las formas de ciudadanía”.

En lo que refiere a Democracia Participativa Local, estipula que “La participación se organiza en un marco regulado abierto y autoconstitutivo según un método estructurado: en cada etapa, las reglas del juego deben ser claras. La reglamentación, de carácter autoconstitutiva, define y protege el espacio de diálogo y comunicación, con el tiempo necesario para la información previa y la discusión. Las reglas de organización del proceso se deciden colectivamente, sin embargo son abiertas y pueden cambiar para integrar a nuevos grupos y adaptarse al contexto. Los límites de lo que está en juego y es negociable son enunciados previamente.
*La participación es universal, abierta a toda la ciudadanía. Implica un tipo de participación que no privilegia la participación asociativa, es decir, está orientada a toda la ciudadanía organizada y no organizada.
*La participación debe acompañarse de medidas formativas e informativas útiles para los diferentes protagonistas. Además significa que la información debe ser accesible a todos/as y que se deben idear nuevas fórmulas adaptadas a cada grupo de «sin voz » que les lleve a participar. Implica, por lo tanto, medidas destinadas a la socialización de la información y al aprendizaje colectivo.
*La participación está vinculada a un proceso de toma de decisiones, por lo tanto, dirigidos a priorizar políticas, y no a tomar posiciones sobre políticas ya diseñadas.
*La participación se vertebra en torno a asuntos de interés para la comunidad, lo cual conduce a la generación de un espacio participativo en el que se delibera el interés general, y no la negociación de intereses particulares.
*La participación reconoce el pluralismo de intereses y necesidades, incitando a la transformación de este pluralismo a través de un espacio participativo heterorreflexivo y deliberativo.
*El espacio participativo organiza las condiciones para que los conflictos se expresen, las divergencias se pongan a debate, se encuentren consensos o la política pueda arbitrar con conocimiento de causa.
*Los resultados del proceso participativo son objeto de una evaluación permanente y compartida, que pueda desembocar en reorganizaciones que se imponen desde el propio proceso, pero también, en el control de la ejecución y gestión de las decisiones alcanzadas.

La intención principal del Presupuesto Participativo es insertar en el ciclo anual presupuestario procedimientos de democracia directa. Las decisiones no se toman solamente en el nivel político-técnico, sino que la población, a través de un proceso de debates y consultas, es quien determina y decide la cuantía de los ingresos y los gastos, así como dónde y cuándo realizar las inversiones, cuáles son las prioridades, y cuáles son los planes y acciones que deben llevar a cabo sus gobernantes”.

En lo que se denomina Procesos de Innovación Democrática Local, se destaca la Inclusividad (grado de apertura a la participación de ciudadanía no organizada), perfilando que la intención en este caso es la de mayor amplitud. Es decir, “apertura a ciudadanos/as individuales. Cualquier ciudadano o ciudadana tiene capacidad y legitimidad reconocida institucionalmente para tomar parte en las diferentes acciones del Presupuesto Participativo. Bajo esta última opción, no se perseguiría tanto alcanzar una capacidad representativa de los y las participantes respecto al conjunto de la población (lógica a la que obedece en muchas ocasiones la participación a través de asociaciones), sino más bien alcanzar un conjunto de la población implicado en la resolución de problemas que afectan a la esfera pública del municipio”.
Sin dejar de lado que existen otras formas de implementación en las que se enuncian “1º Solo están llamados a participar los representantes electos de un municipio, esto es, los políticos.
2º Toman parte tanto los políticos como personal experto de la Administración, que bien podrían ser técnicos de la Administración local en sus diferentes escalas o bien podrían ser también investigadores o analistas contratados
3º Toman parte las organizaciones y colectivos formales con presencia y capacidad legal de actuación dentro del municipio”.

En lo que hace a Intensidad (grado pedagógico de los procesos), refiere a los distintos tipos de participación que se le asigna al ciudadano, y que van de la pasiva, donde se comporta como un mero espectador, receptor de información; a las activas, que le dan capacidad de deliberación, de adentrarse en el plano ejecutivo votando dentro del Presupuesto Participativo, a una de características integrales donde no tan sólo delibera y prioriza sino que además fundamenta desde lo técnico administrativo el por qué de su decisión a favor de una determinada prioridad.
En lo que refiere a Influencia (capacidad ejecutiva de los procesos), determina
“la capacidad de impacto efectivo y real del Presupuesto Participativo”. Bajo la medición del porcentaje de gasto asignado a esta práctica de decisión popular, ejemplifica “Experiencias “minimalistas”, en las cuales se debate públicamente menos del 2% del presupuesto total, lo que puede llegar a representar hasta el 20% del presupuesto de inversión. Se trata de experiencias, normalmente, incipientes, animadas por una cierta cautela.
Ciudades que debaten una parte significativa de su presupuesto de inversión (del 20% al 100%), lo cual representa, por lo general, entre el 2% y el 10% (excepcionalmente más) del presupuesto municipal total.
Ciudades que someten a discusión no solamente su presupuesto de inversión sino una parte o la totalidad de los recursos de personal y de mantenimiento. Su número es extremadamente reducido, mientras que aquellas en las cuales se somete a debate público el 100% del presupuesto municipal son excepcionales”.

Organización

La implementación de este proyecto exige de una estructuración organizativa que se iniciará necesariamente con la Decisión Política del Poder Ejecutivo Municipal de implementar el Presupuesto Participativo para lo cual será preciso determinar el porcentaje del presupuesto que se va a participar. Determinado esto, comienza la acción vecinal que se construye inicialmente con la generación de un denominado Grupo Motor que será el encargado de dictar un reglamento para la participación, un cronograma de las actividades a desarrollar, y proceder a informar y formar a los participantes sobre los alcances de la iniciativa. Como también deberá capacitar a los vecinos que coordinarán las asambleas. En las asambleas, de participación masiva, se volcarán las ideas, propuestas y necesidades del sector de la ciudad beneficiado y se elegirán los delegados o representantes que deberán participar, tras la confección de los informes de viabilidad técnica, jurídica y económica, en la Mesa de Presupuesto Participativo, donde se dará prioridad a las propuestas y se redactará el documento final. El proceso continuará con la aprobación Municipal con la asignación de las partidas correspondientes. Prosiguiendo, en su etapa final, con la ejecución, evaluación y seguimiento.

El proyecto sostiene que serán esenciales los siguientes requisitos iniciales:
“Firme Voluntad Política: tanto del intendente como del resto del Equipo de Gobierno Municipal “Tal voluntad tiene que mantenerse durante todo el proceso, pero de manera fundamental debe concretarse en el cumplimiento de los compromisos presupuestales contraídos con la población”. Yves Cabannes.
Esa voluntad política debería quedar reflejada en algún acuerdo público, pero no basta con plasmarla en documentos (aunque es un paso importante), si las personas responsables de su impulso no son conscientes de las consecuencias que trae la puesta en marcha de un proceso de este tipo y de las resistencias, que incluso dentro del Equipo de Gobierno, se pueden encontrar por representantes políticos que ven en esta iniciativa una perdida de poder real.
Respecto a la oposición política sería deseable su implicación o cuando menos su respeto al Proceso, pues los Presupuestos Participativos son un instrumento de profundización democrática que hace a la democracia más participativa, y la puesta en marcha de una iniciativa de este tipo debería contar con el acuerdo de todos los partidos políticos existentes en el municipio. Dicho consenso general otorga una estabilidad muy importante al proceso, para no hacer depender la continuidad de este proyecto en futuros cambios de gobierno (cuestión sin duda que planteará la ciudadanía en diferentes momentos).

Honestidad y Transparencia en la gestión municipal: La ciudadanía anda ya escarmentada de proyectos grandilocuentes que se acompañan de preciosos envoltorios pero que presentan alcances y contenidos en muchos casos limitados. En ocasiones la satisfacción del camino compartido es más importante que el lugar al que se quiere llegar, y si los resultados finales no son los esperados inicialmente pero los y las participantes perciben mutuamente honradez ya se habrá conseguido algo en el trayecto, la apertura a una nueva cultura participativa, que no es poco.
Los procesos de modernización de la acción pública asumen como estrategia general nuevas formas de gobierno más colaborativas, abordan los conceptos de responsiveness (capacidad para generar respuestas adecuadas desde la esfera pública a partir del circuito de representación política) y accountability (rendición de cuentas y transparencia en la gestión).

Monto del Presupuesto a Participar: es conveniente decidir desde el primer momento qué partidas del presupuesto municipal se someten a debate de la ciudadanía.
La mayoría de experiencias hacen referencia al capítulo de gastos, dejando fuera el de ingresos (impuestos, tasas, etc). Y más concretamente, en los inicios se centran en un porcentaje del capítulo de inversiones, por ser el más sencillo a la hora de poner en marcha un proceso de este tipo.
Las inversiones son “obras”, tanto nuevas como de mantenimiento de las que ya hay, por ejemplo la construcción de una plaza o la mejora de calles, también pueden ser “adquisiciones permanentes” del municipio, como por ejemplo la compra de un vehículo o de contenedores de residuos. Las inversiones, por lo tanto, no se refieren a actividades (talleres, festejos, programas, etc), ni a servicios, ni a subvenciones, pero también es posible destinar parte del Presupuesto Participativo a estas actividades tomando un porcentaje a participar de otro ítem del Presupuesto General.
En todo caso, tanto si se decide comenzar con inversiones, gastos corrientes (actividades y programas) o ambos a la vez, la prudencia ha sido la nota característica en la mayoría de las experiencias desarrolladas. Así, para el primer año de sus experiencias de Presupuestos Participativos los municipios que han abierto al debate esta parte del presupuesto municipal han decidido destinar un porcentaje o monto determinado, que con el paso sucesivo de los años y fruto de la consolidación de sus experiencias han ido aumentado la cantidad destinada a decidir por la ciudadanía.

Conseguir que la Ciudadanía se implique desde el inicio en el proceso: condición imprescindible para el desarrollo del Presupuesto Participativo. Es muy importante que la definición de las reglas del juego (las normas del proceso), se hagan conjuntamente con la población mediante la elaboración de un Autorreglamento elaborado desde la ciudadanía con la colaboración del equipo técnico. Hay que intentar que las asociaciones, personas a título individual, y en definitiva las redes sociales estén presente y se hallen implicadas (se enganchen) desde el inicio.
Es claro que el desarrollo de una experiencia de Presupuestos Participativos supone, a medio plazo, un cambio cultural y organizacional importante, pues pone en cuestión las prácticas tradicionales de la administración pública especialmente en la relación entre el personal técnico/funcionarial y la ciudadanía. Se trata del cambio desde una administración pública cerrada, de procedimientos y rutinas estandarizadas, a una más activa, de proximidad y dispuesta a colaborar con la población.

Adoptar una Visión de medio y largo plazo, junto a dosis de mucha Paciencia: Para que sus beneficios puedan consolidarse y manifestarse en mejoras palpables en el tiempo, el presupuesto participativo debe estar incorporado a una estrategia de cambio, sostenida y de largo aliento. Aspectos como una relación más democrática entre los ciudadanos y las autoridades públicas, mayor intervención en las decisiones, eficiencia del gasto público y mayor eficacia en la gestión municipal, sólo son posibles si esta metodología deja de ser una experiencia interesante y puntual y pasa a ser una manera habitual de relación entre el gobierno y los ciudadanos”.

Tras esta línea argumental se exponen recomendaciones y sugerencias para el encarado del proceso, que, de llevarse a la práctica, publicaremos oportunamente.

El proyecto se ha basado en la obra Guía metodológica de los Presupuestos Participativos, cuyos autores son Francisco Francés García y Antonio Carrillo Cano.

A manera de ejemplo se introduce la opinión de un funcionario que ha trabajado en la implementación de operatorias de estas características, señalando que “El Alcalde de Porto Alegre decide mucho menos que cualquier otro, pero sus decisiones han sido fundadas en decisiones colectivamente articuladas y eso le hace un alcalde mucho más fuerte que los otros. Renuncia a decidir muchas cosas, pero eso amplía extraordinariamente su representación política”.
Tarso Genro, Alcalde de Porto Alegre (1993-96 y 2001-02) y Ministro de Educación de Brasil.


Recuadro

Experiencia piloto

En caso de que el Poder Ejecutivo faldense de acuerdo a la implementación del Presupuesto Participativo y el Concejo Deliberante apruebe la ordenanza respectiva, el Barrio La Lomita ha sido el elegido para desarrollar la experiencia piloto. De manera que se intenta aplicar con la participación del Centro Vecinal de esa barriada, unida al Centro de Jubilados y Pensionados de La Falda.
Con el objetivo de que la iniciativa este integrada al Presupuesto Municipal 2010, la etapa informativa se comenzaría a realizar en este mes, en agosto se producirían los talleres de información, formación y capacitación, en setiembre Asambleas preparatorias, reformulación de propuestas con apoyo técnico, Asamblea, elección de delegados y propuestas, y puesta en marcha de la Mesa de Presupuesto, en octubre priorización de propuestas y presentación documento final, para finalmente en noviembre presentar el documento de evaluación y foro. Lo presupuestado sería ejecutado en 2010.

Recuadro

Un paso trascendental

Sin lugar a dudas, la implementación del Presupuesto Participativo es un paso trascendental para las discutidas gestiones de gobierno. Lo es, porque lo primero que visualiza el vecino es que ampliará su participación, que podrá deliberar junto a sus pares y hacer escuchar a las autoridades sus propuestas y prioridades para mejorar el ámbito inmediato que lo entorna, su barrio, y declinar posiciones a favor del conjunto, la ciudad, la comunidad toda. Es decir, que aparece, en primera instancia, una alta responsabilidad para el vecino, que hasta ahora cumplía un rol pasivo o reaccionario ante la política de hechos consumados que se aplica y que, de implementarse esta iniciativa, pasará a tener un rol activo en la determinación de la inversión presupuestaria y el control de ese gasto. A su vez, las autoridades de gobierno obtendrán un conocimiento acabado, previo a la toma de decisiones, de las necesidades y reclamos que presenta la vecindad, lo que les permitirá decidir con menor margen de error y compartir la responsabilidad en el logro. Lo que, a su vez, nos está diciendo que se ejecutará un doble control que garantizará la concreción del objetivo perseguido.
Es obvio, que esto provocará un cambio de fondo en la relación Estado Municipal - Ciudadano, y por ello, es que se implementará en forma escalonada, de acuerdo a resultados y a los fondos que el municipio designe a la partida correspondiente.
Claro está, que esta iniciativa se vería ampliamente fortalecida si todo el espectro político local pudiese llegar a un acuerdo consensuado de que se lo va a sostener a futuro, más allá de la suerte electoral que determinen las urnas.

Cabe destacar que la implementación del Presupuesto Participativo no elimina, ni obstruye, el andamiaje jurídico establecido por la Carta Orgánica Municipal en lo que hace al aprobado del presupuesto y sus alcances.

También es necesario consignar, que esto no revertirá, de la noche a la mañana, los niveles de desconfianza existentes para con las autoridades de gobierno, pero si que abre un espacio donde el diálogo y los consensos pueden llegar a modificar las conductas negativas que el Poder Ejecutivo ha venido sosteniendo. Lo cual, seguramente, habrá de beneficiarlo.

N.H.